Seit sieben Jahren forscht Dr. Klaus Hofmann für den Navigator to Direct Democracy an Rechtsinstrumenten der direkten Demokratie weltweit. Im Laufe seiner Forschungen stellte er fest, dass viele Länder tatsächlich über Mechanismen verfügen, die es den Bürgern ermöglichen, an der Entscheidungsfindung teilzunehmen. Die Art und Weise, wie diese Instrumente eingesetzt werden, ist jedoch von Land zu Land sehr unterschiedlich. Um zu untersuchen, wie diese Unterschiede entstehen, lud er Wissenschaftler aus sieben Ländern ein, um zu erläutern, welche Hindernisse und Anreize es für die Bürger gibt, sich an der politischen Entscheidungsfindung ihrer Länder zu beteiligen. Anfang des Monats präsentierten sie ihre Fälle auf dem Symposium ‚Political Culture and Active Citizenship‘ an der Bergischen Universität Wuppertal.
Von Caroline Vernaillen
Der Navigator to Direct Democracy wurde 2011 mit dem Ziel gegründet, die direktdemokratischen Verfahren und Praktiken, die den Bürgern auf der ganzen Welt zur Verfügung stehen, abzubilden. Doch bei der Erforschung dieser Rechtsinstrumente begann Dr. Klaus Hofmann sich zu fragen, warum diese im Grunde genommen so ähnlichen Instrumente auf so unterschiedliche Weise eingesetzt werden. Die Antwort, so seine Theorie, müsse unter den Bedingungen gefunden werden, die sich aus dem Einsatz direktdemokratischer Instrumente ergeben. "Im Jahr 2016 haben wir einen weltweiten Faktencheck durchgeführt, und das gab uns Grund zu der Annahme, dass die Hürden, die im Rahmen der rechtlichen Ausgestaltung der direkten Demokratie, wie z.B. die Wahlbeteiligung, gesetzt werden, der Grund dafür sein können, dass diese Instrumente in bestimmten Fällen von den Bürgern wenig oder selten genutzt werden", erklärt er.
Um besser zu verstehen, welche Instrumente den Bürgern zur Verfügung stehen und wie diese mit der politischen Kultur der verschiedenen Länder interagieren, „haben wir Teilnehmer aus der ganzen Welt eingeladen. Aus Ländern, die die Möglichkeit haben, dass die Bürgerinnen und Bürger Gesetze initiieren können: Peru, Uruguay, Ecuador, Slowakei, Ungarn und Deutschland. Wir haben auch jemanden eingeladen, der als Vorbild für die direkte Demokratie gilt: die Schweiz", sagt er.
In den letzten Jahren hat die Politikwissenschaft ihre Aufmerksamkeit auf eine sogenannte "Repräsentationskrise" verlagert. Untersuchungen deuten darauf hin, dass die Bürgerinnen und Bürger die Idee der repräsentativen Demokratie gutheißen, aber generell die Leistung ihrer Repräsentanten skeptisch beurteilen. In dieser Debatte wird die direkte Demokratie oft als Lösung angeführt, aber die Umsetzung der direktdemokratischen Instrumente ist von Land zu Land unterschiedlich und entspricht nicht immer den besten Praktiken. Zum einen sehen wir, dass populistische Bewegungen zunehmen, die sich durch Volksabstimmungen legitimieren, die von oben nach unten organisiert sind und sehr anfällig für Manipulationen sind.
Professor Zoltán Tibor Pallinger von der ungarischen Andrassy-Universität erklärt, dass es erstaunlicherweise nicht die Opposition oder die Bürger sind, die die direkte Demokratie am aktivsten nutzen, sondern die Regierung, die über eine Zweidrittelmehrheit verfügt und damit bereits völlig frei ist, ihren eigenen Kurs einzuschlagen. Professor Pallinger erklärt, wie die gegenwärtige Regierung Demokratie und direkte Demokratie "kolonisiert" hat, um ihre eigene Agenda zu fördern. Von gigantischen "Informationskampagnen" bis hin zu Volksabstimmungen, die auf die Beeinflussung der öffentlichen Meinung abzielen, wie das berüchtigte, aber gescheiterte Flüchtlingsreferendum im vergangenen Jahr.
Ebenso können wir feststellen, dass in Ecuador Volksabstimmungen zur Legitimierung der Regierungspolitik eingesetzt wurden. Professor Andrés Mejía Acosta vom King's College London erklärt, wie der frühere Präsident Correa mit Hilfe von Volksabstimmungen seine eigene Position stärkte, indem er sie zu Zeiten organisierte, in denen Umfragen zeigten, dass er bereits große Unterstützung von der Bevölkerung erhielt. Als diese Unterstützung versiegte, versiegte auch sein Interesse nach der Meinung der Bürger zu fragen. Das führte natürlich dazu, dass die Menschen ihre Unzufriedenheit auf andere Weise zum Ausdruck brachten, indem sie massiv auf die Straße gingen.
Wo Bottom-up-Instrumente wie Bürgerinitiativen und Volksabstimmungen vorhanden sind, wird ihr Nutzen für die Bürger oft durch Hürden eingeschränkt. Oftmals ist eine sehr hohe Anzahl von Unterschriften erforderlich, um ein Referendum zu initiieren, und eine hohe Wahlbeteiligung ist Voraussetzung für die Gültigkeit des Referendums. Dies hat manchmal eigentümliche Nebenwirkungen.
Peter Spáč von der Masaryk-Universität in Tschechien, der den slowakischen Fall vorstellte, erklärt zum Beispiel, wie hohe Hürden das Referendum zu einem Instrument für politische Parteien gemacht haben. Um ein Referendum zu initiieren, "ist es möglich, 350.000 Unterschriften zu sammeln, was ungefähr 8% der Bevölkerung entspricht, was ziemlich hoch ist. Für normale Bürger ist es schwierig, diesen Betrag zu sammeln; vor allem politische Parteien sind dazu in der Lage", erklärt er.
Darüber hinaus wird das Wahlquorum in der Slowakei auf 50 % der Bevölkerung festgesetzt. Nur ein einziges Referendum hat es je geschafft, dieses Quorum (über die EU-Mitgliedschaft) zu erreichen, und zwar nur wegen der enormen Mobilisierung der Parteien. In allen anderen Fällen ist die Wahlbeteiligung so unerschwinglich, dass die Organisatoren logischerweise erwarten können, dass ihr Referendum nicht gültig ist. Dies hat dazu geführt, dass in Fällen von faux referendums, in denen die Frage über die Stimmzettel viel weniger zählt als die Frage, wer der Organisator ist.
Professor Rafael Piñeiro von der Katholischen Universität Uruguay erklärt, dass auch Uruguay sehr hohe Hürden hat. Um ein Referendum zu initiieren, müssen die Bürger Unterschriften von 25% der Wähler sammeln. Anders als in der Slowakei hat dies jedoch nicht zu einer verminderten Nutzung geführt. "In den letzten 30 Jahren wurden diese verschiedenen Mechanismen viel genutzt. Ich denke, das liegt daran, dass wir viele Organisationen haben, die ihre Agenda über diese Mechanismen abwickeln. Oftmals gegen die Regierung, weil sie das Gefühl haben, dass sie sie nicht angemessen repräsentiert", erklärt Professor Piñeiro.
Auf die Frage, ob dies zu einem Monopol auf Bürgerinitiativen mächtiger Organisationen wie Parteien und Gewerkschaften führt, antwortet er: "Zum Teil ja, aber Parteien und Gewerkschaften sind bereit, Träger der Forderungen kleiner Gruppen zu sein. Sie sind durchaus empfänglich für andere zivilgesellschaftliche Organisationen, die selbst nicht die Macht haben, ein Referendum durchzuführen. Es besteht die Notwendigkeit, Allianzen zu bilden."
In Peru ist das am häufigsten verwendete Bottom-up-Instrument das der Rückrufe, sagt Professor Arturo Maldonado von der Pontificia Universidad Catolica del Peru. Auf lokaler Ebene sieht Peru jedes Jahr Hunderte von Rückrufen, aber "sie werden nicht dazu benutzt, politische Partizipation zu aktivieren, sondern als Instrument für politische Rivalen", sagt er. "Rückrufe können als zweite Wahlgänge verstanden werden. Politische Rivalen, die Wahlen verloren haben, können Unterschriften sammeln und Neuwahlen beantragen. Es handelt sich also nicht um ein Instrument der Partizipation, sondern um ein Instrument der lokalen Eliten, um gegeneinander anzutreten."
Am letzten Tag des Symposiums präsentierte Professor Uwe Serdült vom Zentrum für Demokratiestudien Aarau den Schweizer Fall, der oft als die vollständigste und funktionsfähigste Form der direkten Demokratie bezeichnet wird. In der Schweiz, so zeigte er, "haben sich seit langem direktdemokratische Instrumente herausgebildet", "Es ging in erster Linie um die Fähigkeit, Verfassungen anzunehmen und zu ändern. Dann kamen weitere Instrumente hinzu, um die Gesetzgebung im Parlament anzufechten: Man kann Unterschriften sammeln, um eine parlamentarische Entscheidung anzufechten, oder man kann eine Bürgerinitiative zur Einführung neuer Gesetze starten. Auf lokaler Ebene gibt es viele Instrumente, die es einem ermöglichen, finanzielle Entscheidungen zu sanktionieren."
Ein Argument, das oft gegen das Schweizer Beispiel angeführt wird, ist die geringe Wahlbeteiligung. Offizielle Zahlen zeigen, dass nur etwa 50% der Bevölkerung an einem von allen Referenden teilnehmen, die viermal im Jahr stattfinden. Dies sei jedoch ein Missverständnis der Statistik, behauptet Professor Serdült. Die Schweizer Bürgerinnen und Bürger wählen den Zeitpunkt der Teilnahme aufgrund der Stimmabgabe. Wenn wir uns die Beteiligung über einen Zeitraum von vier Jahren ansehen, um sie mit der Wahlbeteiligung in anderen Ländern zu vergleichen, dann stellen wir fest, dass sie viel eher bei 80 % liegt. Zudem zeigen Schweizer Bürgerinnen und Bürger eine deutlich höhere Zustimmung zur Politik ihres Landes, denn sie sind es, die letztendlich die Entscheidungen treffen.
Wie diese verschiedenen Fälle zeigen, sind der rechtliche Rahmen und die vorherrschende Praxis wichtige Faktoren, die die Bürger dazu motivieren, sich an der Politikgestaltung zu beteiligen oder nicht zu partizipieren, selbst wenn die Instrumente zur Verfügung stehen. Es zeigt sich, dass Rechtsinstrumente mit Sorgfalt entwickelt werden müssen und eine unabhängige Aufsicht über ihre korrekte Anwendung unerlässlich ist. Auf die Frage, was wir von diesem Symposium mitnehmen sollen, antwortet Dr. Hofmann: "Was ich weiß, ist, dass wir reden müssen, dass wir in Kontakt bleiben müssen und so voneinander lernen können und dass wir die Dinge für die Menschen und für die Demokratie besser machen können.“
